linee guida -Valutazione dello stress lavoro-correlato,

Valutazione dello stress lavoro-correlato, illegittimita' delle linee-guida?
di Alessio Scarcella
Nella riunione del 17 novembre 2010 la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro ha approvato le indicazioni necessarie per la valutazione del rischio da stress lavoro-correlato. In tal modo e' stato fornito in anticipo rispetto al termine di legge, ai datori di lavoro pubblici e privati, agli operatori e ai lavoratori un essenziale strumento di indirizzo ai fini della corretta attuazione delle previsioni di legge in materia di valutazione del rischio, con riferimento alla peculiare e innovativa tematica del rischio da stress correlato al lavoro.
Nella riunione del 17 novembre 2010 la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul lavoro ha approvato le indicazioni necessarie per la valutazione del rischio da stress lavoro-correlato, ai sensi e per gli effetti di cui agli articoli 6, comma 8, lett. m-quater), e 28, comma 1-bis, del D.lgs. n. 81/2008, e succ. modd. ed integrazioni.
In tal modo, nell’ottica ministeriale, è stato fornito in anticipo rispetto al termine di legge (31 dicembre 2010), ai datori di lavoro pubblici e privati, agli operatori e ai lavoratori un essenziale strumento di indirizzo ai fini della corretta attuazione delle previsioni di legge in materia di valutazione del rischio, con riferimento alla peculiare e innovativa tematica del rischio da stress correlato al lavoro.
Ai fini della massima divulgazione dei contenuti delle indicazioni, il Ministero ha anche provveduto a trasmettere il testo in parola ai propri organi di vigilanza, alle strutture regionali competenti e alle parti sociali mediante propria lettera circolare.
Ad una prima lettura, tuttavia, pur nell’apprezzabile intento della Commissione, le cui indicazioni sono state recepite dagli organi ministeriali, i contenuti delle linee-guida presentano alcuni aspetti problematici tali da porne in crisi l’effettiva operatività, emergendo taluni profili di criticità con i quali gli operatori dovranno misurarsi a partire dal prossimo 1° gennaio.
Il quadro normativo: generalità.
Com’è noto, spetta “indelegabilmente” ed “inderogabilmente” al datore di lavoro (art. 17, comma 1, lett. a), D.Lgs. n. 81/2008) la valutazione di tutti i rischi con la conseguente elaborazione del documento previsto dall'art. 28, ossia il famigerato DVR. A sua volta, è l’art. 28 a stabilire che la valutazione “indelegabile” del rischio deve riguardare tutti i rischi per la sicurezza e la salute dei lavoratori, ivi compresi quelli riguardanti gruppi di lavoratori esposti a rischi particolari, tra cui anche quelli collegati allo stress lavoro-correlato, secondo i contenuti dell'accordo europeo dell'8 ottobre 2004. La medesima disposizione normativa, inoltre, prevede poi al comma 1-bis, introdotto dal c.d. correttivo del 2009 (D.Lgs. n. 106/2009), che la valutazione dello stress lavoro-correlato debba essere effettuata nel rispetto delle indicazioni di cui all'art. 6, comma 8, lett. m-quater), facendo decorrere il relativo obbligo dalla elaborazione delle predette indicazioni “e comunque, anche in difetto di tale elaborazione, a fare data dal 1° agosto 2010”.
Tale proroga, come si ricorderà, è stata da ultimo disposta dal D.L. 31 maggio 2010, n. 78, conv. con modd. dalla L. 30 luglio 2010, n. 122 che, proprio in sede di conversione (art. 8, comma 12), operando un’equiparazione tra settore pubblico e privato, ha stabilito che "al fine di adottare le opportune misure organizzative, nei confronti delle amministrazioni pubbliche di cui all'art. 1, comma 2, del decreto legislativo n. 165 del 2001 e dei datori di lavoro del settore privato il termine di applicazione delle disposizioni di cui agli articoli 28 e 29 del decreto legislativo 9 aprile 2008, n. 81, in materia di rischio da stress lavoro-correlato, e' differito al 31 dicembre 2010…”.
Tale ultima proroga, del resto, rappresenta l’ultima della serie, inaugurata con il D.L. 30 dicembre 2008, n. 207, conv. con modd. dalla L. 27 febbraio 2009, n. 14, che aveva disposto (art. 32, comma 2) la proroga al 16 maggio 2009 del termine di cui al comma 2 dell’art. 306, con riferimento alle disposizioni di cui all'articolo 28, commi 1 e 2, del D.Lgs. n. 81/2008, concernenti la valutazione dello stress lavoro-correlato e la data certa, termine indicato nell’originaria stesura del T.U.S. al 1 gennaio 2009. Era poi seguito un ulteriore slittamento del predetto termine con il D.Lgs. n. 106/2009 che, seppure intervenuto in ritardo rispetto all’ultima proroga applicabile (in quanto entrato in vigore il 20 agosto 2009, ossia quando ormai erano scaduti da oltre tre mesi i termini previsti in sede di conversione del d.l. n. 207/2008), aveva individuato come dies ad quem di decorrenza “ultima” dell’obbligo valutativo del rischio da stress lavoro-correlato quello del 1 agosto 2010.
Il resto è storia dei nostri giorni, essendosi già chiarito in precedenza come il termine ultimo, ormai in scadenza, è quello del 31 dicembre 2010.
E’ destinata quindi, quantomeno, a sorprendere l’affermazione contenuta nella nota dell’ufficio stampa del Ministero del Lavoro e delle Politiche Sociali del 18 novembre u.s. secondo cui l’approvazione, da parte della Commissione consultiva, delle linee-guida contenenti le indicazioni per il corretto adempimento dell’obbligo di valutare il rischio da stress lavoro-correlato sarebbe intervenuta “in anticipo rispetto al termine di legge (individuato, infine, nel 31 dicembre 2010)”: pur nell’apprezzabile intento di concludere i lavori nel termine (tris)prorogato, probabilmente sarebbe stato meglio non porre assolutamente l’accento sulla conclusione “in anticipo” dei lavori della Commissione, a fronte di un termine che nelle intenzioni dello stesso legislatore avrebbe dovuto essere operativo a far data dal 1 gennaio 2009 e che per l’inerzia del legislatore medesimo è stato differito di due anni (l’obbligo scatta, infatti, a partire dal 1 gennaio 2011).
L’affermazione, inoltre, appare ancor più inopportuna analizzando i contenuti delle linee guida elaborate dalla Commissione consultiva – che pure hanno richiesto, a giudicare dalle proroghe richieste e concesse, circa un anno e mezzo di lavoro, dando luogo ad “un’ampia e articolata discussione sul tema” come si legge nella richiamata nota dell’ufficio stampa -, che, non appena rese note, non hanno tardato ad attrarre vigorose critiche non solo giuridiche ma anche dagli stessi specialisti del settore, sociologi e psicologi del lavoro che ne hanno immediatamente evidenziato i limiti genetici ed applicativi.
Prima di illustrarne quantomeno un paio, corre l’obbligo di evidenziare, da ultimo, come il compito per la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul Lavoro di “elaborare le indicazioni necessarie alla valutazione del rischio da stress lavoro-correlato” venne introdotto dall’art. 6, comma 8, lett. m-quater), in sede di correttivo del 2009, il cui inserimento - come richiesto nei pareri di Camera e Senato durante i lavori di elaborazione del D.Lgs. n. 106/2009 – venne motivato dalla necessità di riservare alla predetta Commissione “l'importante compito di individuare le modalità - da porre a disposizione delle aziende - per la attuazione dell'obbligo, che presenta dal punto di vista operativo notevoli criticità, del datore di lavoro di considerare adeguatamente lo stress lavoro-correlato nell'ambito della valutazione dei rischi in ambiente di lavoro” (cfr. Relazione di accompagnamento al c.d. correttivo).
Non dimentichiamo, infine, che l’importanza dell’assolvimento di detto obbligo valutativo è rimarcata dalla previsione, contenuta nell’art. 32 del D.Lgs. n. 81/2008 che, riferendosi alle “Capacità e requisiti professionali degli addetti e dei responsabili dei servizi di prevenzione e protezione interni ed esterni”, prevede specificamente al comma 2 che per lo svolgimento della funzione di Rspp – oltre agli ulteriori requisiti di legge - è necessario possedere “un attestato di frequenza, con verifica dell'apprendimento, a specifici corsi di formazione in materia di prevenzione e protezione dei rischi, anche di natura ergonomica e da stress lavoro-correlato di cui all'articolo 28, comma 1…”.
I contenuti delle linee-guida: le criticità giuridiche.
Nella già richiamata nota dell’ufficio stampa ministeriale del 18 novembre u.s. si indicano quali linee di indirizzo delle linee-guida le seguenti:
a) brevità e semplicità, in quanto destinato ad un utilizzo ampio e riferito a imprese non necessariamente munite di strutture di supporto in possesso di specifiche competenze sul tema;
b) individuazione di una metodologia applicabile a ogni organizzazione di lavoro, indipendentemente dalla sua dimensione, e che permetta una prima ricognizione degli indicatori e dei fattori di rischio da stress lavoro-correlato;
c) applicazione di tale metodologia, in ottemperanza al dettato del Testo unico, a “gruppi di lavoratori” esposti, in maniera omogenea, allo stress lavoro-correlato e non al “singolo” lavoratore, il quale potrebbe avere una sua peculiare percezione delle condizioni di lavoro;
d) individuazione di una metodologia di maggiore complessità rispetto alla prima ma eventuale, destinata ad essere necessariamente utilizzata ove la precedente fase di analisi e la conseguente azione correttiva non abbia, in sede di successiva verifica, dimostrato un abbattimento del rischio da stress lavoro-correlato;
e) valorizzazione, in un contesto di pieno rispetto delle previsioni del Testo unico, delle prerogative e delle facoltà dei rappresentanti dei lavoratori per la sicurezza e dei medici competenti;
f) individuazione di un periodo “transitorio”, per quanto di durata limitata, per la programmazione e il completamento delle attività da parte dei soggetti obbligati.
Un primo dubbio contenutistico sulle linee-guida riguarda anzitutto il termine di decorrenza. Come si legge, infatti, nella circolare ministeriale 18 novembre 2010, la data di decorrenza dell’obbligo valutativo del rischio da stress lavoro-correlato è differita ad un momento incertus an, incertus quando: detto obbligo, infatti, decorre da una data la cui individuazione viene “di fatto” ad essere rimessa alla valutazione discrezionale del datore di lavoro nell’ambito del D.V.R., essendosi invero affermato nella circolare che la data del 31 dicembre deve essere intesa quale “data di avvio” delle operazioni di valutazione.
La Circolare afferma, sul punto, quanto non avrebbe dovuto dire, in quanto la legge (art. 28, comma 1-bis, in relazione all’art. 6, comma 8, lett. m-quater) attribuiva alla Commissione soltanto il compito di fissare le linee-guida e non certamente quello di stabilire una data di decorrenza dell’obbligo valutativo, fissata per legge al 31 dicembre 2010 (e non oltre, come invece lascia chiaramente intendere la Circolare): ne discende l’illegittimità della Circolare in quanto differisce la data di decorrenza dell’obbligo di valutazione del rischio da stress lavoro-correlato ad un termine diverso da quello “chiaramente” stabilito per legge, non potendo certo per via interpretativa (tal’è, di regola, la natura di una circolare amministrativa) derogarsi ad una fonte normativa di rango primario, qual è la legge dello Stato.
Paradossalmente, infatti, a voler seguire la Circolare, detto obbligo valutativo apparirebbe maggiormente “certo”, quanto al termine “finale”, per i datori di lavoro che occupano fino a 10 lavoratori, i quali hanno – com’è noto - la possibilità di autocertificare l'effettuazione della valutazione dei rischi “comunque, non oltre il 30 giugno 2012” (art. 29, comma 5). Altro elemento di criticità discende dalla “apparente” limitazione voluta dallo stesso legislatore per la valutazione dei rischi collegati allo stress lavoro-correlato.
Il compito per la Commissione consultiva permanente per la salute e sicurezza sul Lavoro di “elaborare le indicazioni necessarie alla valutazione del rischio da stress lavoro-correlato” (art. 6, comma 8, lett. m-quater), infatti, non esaurisce l’obbligo valutativo per i datori di lavoro i quali sono tenuti, in base all’art. 28, a valutare “anche” il rischio da stress lavoro-correlato, unitamente agli altri rischi di natura psico-sociale, i quali devono essere presi in considerazione con quello da stress lavoro-correlato, non esaurendo la valutazione di quest’ultimo gli obblighi di legge.
Va da sé, tuttavia, che mentre per quello da stress lavoro-correlato il termine di decorrenza per i datori di lavoro di imprese con numero superiore a 10 dipendenti scatta il 31 dicembre 2010 (non potendosi, per le ragioni evidenziate, considerare tale data come “data di avvio” per le ragioni dianzi esposte), per gli altri rischi di natura psico-sociale il termine è già ampiamente scaduto in quanto coincidente, quanto meno, con l’entrata in vigore del D.Lgs. n. 81/2008, dovendosi, invero, ritenere sussistente detto obbligo valutativo già sotto la vigenza del D.Lgs. n. 626/1994, il cui art. 8-bis, introdotto dall’art. 21, comma 2, della L. 1 marzo 2002, n. 39, conteneva espressamente il riferimento, al comma 4, ai rischi “anche di natura ergonomica e psico-sociale”.
E tra questi rischi, a titolo esemplificativo, è possibile richiamare quelli indicati nel modulo C2 dell’Accordo Stato-Regioni del 26 gennaio 2006 sulla formazione specialistica dell’Rspp (che individua i rischi da stress, burn-out e mobbing) ovvero quelli indicati nell’Accordo quadro europeo sulle molestie e sulla violenza sul luogo di lavoro del 26 aprile 2007 che indica, tra detti rischi, anche la violenza o le molestie sul luogo di lavoro.
04/01/2011